“三牧”问题不应被边缘化！

“‘三牧’问题不应被边缘化！”

——草原生态补偿惠牧政策建言献策的履职经历

肖黎声

编者案：该文原载《内蒙古文史资料》2024年第4期，此为作者提供的原稿。

2024年，是中华人民共和国成立75周年！也是确立中国共产党领导的多党合作与政治协商制度及人民政协成立75周年！这是一个值得纪念的日子！

回顾本人1991年作为党外中青年知识分子代表人物，1997年始担任民革内蒙古区委领导成员，历任自治区政协第八届委员会副秘书长、自治区第九届人大常委会组成人员、第十届全国政协委员、第十一届全国人大代表、第十届内蒙古自治区政协副主席，并于2012年离任的难忘历程。在长达20余年的履职工作中，见证了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的体制优势。在组织党派及自身进行参政议政履职作用中，为国家及内蒙古经济社会建设建言献策尽了绵薄之力。其中，一些重要经历与事件尤为难忘。

2008-2011年，我担任民革内蒙古自治区主要负责人，以及自治区政协副主席期间，主要分管民族宗教工作。紧抓当时国家大力加强“三农”支持力度的机遇，把关注“三牧”问题作为参政议政履职的重点课题。在调查研究的基础上，发挥党派及政协组织的联动作用，针对内蒙古牧业、牧区、牧民生产、生活与草原生态建设息息相关的特殊性及牧民收入低于农民的现实情况，为呼吁国家出台草原生态保护补偿奖励政策，惠及广大牧民积极建言献策，得到国家的重视与支持，取得了成绩，感到十分荣幸。

2011年5月5日，财政部、农业部5日在北京联合宣布，国家在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省(区)及新疆生产建设兵团，正式全面实施草原生态保护补助奖励机制政策。从2011年起，中央财政每年安排专项资金，用于禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴和绩效考核奖励。2012年又将政策实施范围扩大到黑龙江等5个非主要牧区省的36个牧区、半牧区县，覆盖了全国总计268个牧区、半牧区县。中央财政每年安排草原生态保护补助奖励资金159.75亿元。其中国家在内蒙古自治区实施的草原补奖政策，覆盖12个盟市、2个计划单列市的76个旗县市区，国家每年投资达40.4亿元，包括阶段性禁牧方面经费24.24亿元，草畜平衡9.24亿元，牧草良种补贴4.52亿元，牧民生产资料综合补贴2.4亿元。据统计，仅2010-2021年的10年间，国家在内蒙古自治区共计投入资金455亿元，促使4.05亿亩沙化退化草原通过禁牧休养生息，6.15亿亩草原通过草畜平衡得以合理利用。每年有140多万户计490多万农牧民从中受益。

在国家草原补奖资金支持下，内蒙古自治区严格实施草原禁牧和草畜平衡制度，草原生态环境显著改善，恶化趋势得到整体遏制，草原自我更新修复能力得以明显提升，生物多样性日益丰富。据2020年统计，内蒙古草原植被平均覆盖度45％，比2010年提高8个百分点，草原生产力每亩增加14公斤。国家草原补奖政策的实施促进了内蒙古畜牧业生产方式转变和生产效益提高，带动牧民收入稳步增长。使农牧民年人均增收934元，占转移性收入的30%左右。草原生态、牧民生活、畜牧业发展全面持续向好。

据正北方网2011年9月5日报道，锡林郭勒盟苏尼特右旗赛音锡力嘎查牧民齐木德一家6口人、有1.5万亩草场，按照国家的禁牧补助标准，在恢复草场的同时每年可获得7万多元的补助金。没有落实禁牧政策时，养了五六百只羊，除去饲草料成本，每年纯收入只有４万多元，如今少养羊甚至不养羊反而划算了许多。

草原生态补偿，是新中国成立以来国家层面安排草原生态保护资金规模最大、覆盖面最广、补贴内容最多的一项直接惠民政策，也是当时国计民生中产生重要社会影响的一件大事！

回顾当年经历的情况，作为民主党派及政协的领导成员，曾经为这项惠牧政策的产生与出台建言献策的履职担当做出积极贡献，既是历史的见证人，又是亲历亲为者，记忆犹新！

2008年1月，为落实中央建设生态文明的精神，自治区党委、自治区人民政府把草原生态建设及建立祖国北方重要生态屏障作为一项战略任务。我主持工作的民革区委，聚焦党委政府的中心工作，在2008年度民革区委的党派调研课题审议中，根据民革党员有关专家的提案，决定把草原生态建设问题列入民革区委参政议政工作长期关注的重点课题。

2008年6月下旬，围绕自治区政协重点关注的草原生态保护与新农村、新牧区建设及农牧民增收问题，我带领部分自治区政协委员、民族宗教委员会、农牧业委员会、自治区农牧业厅相关负责同志，赴锡林郭勒盟等地进行专题调研。调研中深入了解获得以下情况：

我国是世界上第二草原大国，拥有60亿亩天然草原。但由于气候变化、过度利用和人为破坏等因素的影响，90%可利用草原出现不同程度退化，草原生态呈现恶化趋势。内蒙古自治区拥有天然草原13.2亿亩，占全国草原总面积的22%，占全区国土总面积的74%。草原具有经济与生态两大效益，既是畜牧业发展的重要生产要素、生产资料，又是人与自然和谐相处的重要生态屏障。近几十年来，由于过牧过载、工业化开发、环境污染以及气候变化等原因，草原生产力持续下降，出现了草原退化等一系列严重的生态问题。仅就2008年锡林郭勒盟看，草原沙化和退化面积，由1984年的48.6%，扩大到2000年的64%。从全区情况看，据统计，2008年赤峰市可利用草原中退化、沙化草地达94%，其中中度、重度退化占60%；巴彦淖尔市草场退化、沙化达98%，其中重度退化占50％以上。草原的严重退化、沙化现象，引起“沙尘暴”等灾害性气候，给牧民的生存环境带来威胁，甚至影响到首都北京的环境与生态生活安全。

在当年的调研中，我们特别关注到一个值得重视的问题。多年来国家关注民生，大力加强“三农”及“惠农”的政策倾斜，农民增收得到实惠。农区的农民养猪、养牛可以实行补偿，而牧区的牧民养羊、养牛却得不到相应补偿。同时，草原生态保护工程的实施，改变了少数民族的传统生产、生活方式，禁牧、舍饲后的棚圈建设、打草人力和机械成本、饲草购买等，增加了牧民的生产成本，影响了牧民的收入。过去，历史上我区牧民收入普遍高于农民。20世纪90年代以来，牧民收入出现减缓。从当时的各地情况看，牧民每年平均比农民收入低200元左右，而农民仅粮补、种补等每年即可增收120元，有些地方差距甚至达到十几倍。

我们认为，牧业、牧区、牧民的“三牧问题”对国计民生的作用应得到高度重视。要像重视“三农”一样重视“三牧”,“三牧”应该与“三农”同样享受到国家的各项政策性补贴。应在以往实施的生态补偿项目基础上，加大政策性补贴力度。参照国家对农民种植粮食采取补贴的政策，建议建立畜牧业发展综合补贴，如暖棚、饲料基地和水力设施补贴，牲畜改良直接补贴，牧业机械补贴等，大力向“惠牧”方向倾斜。

为引起国家层面重视，我与民革中央秘书长沟通，建议从民革中央层面关注此课题。在民革中央的支持与安排下，2008年8月18至25日，时任全国政协副主席、民革中央常务副主席历无畏与民革中央调研部及农业部专家，专程来锡林郭勒盟和赤峰市进行草原生态问题的专题调研。我带领民革内蒙区委调研部及草原生态课题组成员陪同。（《团结报》《内蒙古日报》登载全国政协副主席厉无畏考察内蒙古草原的报道及照片）。之后，促成了民革中央根据民革内蒙古区委提供的材料，提交中共中央、国务院“关于建立草原生态长效补偿机制的建议”的报告。9月8日我又参加了全国人大代表围绕草原生态问题赴巴彦淖尔市等地进行专项考察，进一步了解并坚信了对此问题关注的重要性。

作者（左二）陪同时任全国政协副主席历无畏（左一）在锡林郭勒调研

同月，我在自治区政协十届三次常委会上作了“关于我区草原生态保护问题的调研与思考”的大会发言。（载《内蒙古政协》杂志2008年第9期）。

2009年1月，在自治区政协十届二次全会上，民革内蒙古区委会提交了“我区草原生态保护与建设问题”的集体提案（载2009年1月10日《内蒙古商报》），并向自治区党委提交了“关于建立我区草原生态长效补偿机制的调研报告”。

基于上述多种渠道与途径掌握的实际情况，我们认为，我国草原生态治理亟待从国家层面实现从项目实施向制度建设转变，应把草原生态建设列入国家级大型生态建设计划，建立国家草原生态补偿的长效机制。补偿标准以当地农牧民的最低生活标准为依据，以农牧户为单位，由中央财政直接向农牧户发放；将实行多年已见成效的“环京津风沙源治理”“禁牧舍饲”“退牧还草”“生态移民工程”的定向政策补偿精神延续下去；把休牧、禁牧、退牧还草、草畜平衡等原则确定为长期的草原行政管理制度；建立多方参与、受益方共同支付生态保护与建设成本，周边或下游发达地区对上游草原地区的生态补偿及帮扶机制；国家应加大对牧区劳动力转移培训基地的支持力度，减轻牧区人口就业压力；尽快出台草原承包的专门性文件，制定落实草原家庭承包制的政策措施等。

2010年6月，草原生态建设问题引起全国政协的关注。全国政协十届一次常委会期间，专门召开了主席会议，特邀我赴京列席会议作专题发言。当时我看到国务院农业部（现农业农村部）、财政部等有关部委的同志到场列席会议。我说：“多年来国家关注民生，重视‘三农’。在我们制定政策的时候，由于不大了解牧区、牧业、牧民问题，不经意中把‘三牧’问题边缘化了”，“要像重视‘三农’一样重视‘三牧’,‘三 牧’应该与‘三农’同样享受到国家的各项政策性补贴”。我建议将内蒙古草原牧区生态主体功能区建设列入国家“十二五”规划，并建立草原生态补偿与奖励的长效机制，加大‘惠牧’的政策补贴和支持力度。随后全国政协民族宗教委员会主任周明甫在全国政协第十一次常委会上发言，强调了关注草原生态建设与补偿机制的重要性，并呼应了我的加大‘惠牧’的政策补贴和支持力度的建议。（以上见2010年6月25日《人民政协报》）

长期以来，白治区党委、自治区人民政府把草原生态建设及建立祖国北方重要生态屏障作为一项战略任务来抓。高度重视草原生态建设及“三农”“三牧”的民生问题。本人作为内蒙古的全国人大代表，亲历了在全国人大十一届四次会议上，内蒙古代表团向中共中央、国务院提交了集体议案“关于实施草原生态补偿与奖励机制的建议”。出席内蒙古代表团会议的时任中共中央政治局常委贺国强当场表态，转送时任国务院总理温家宝同志。这是在关键时刻显示人民代表大会制度优势的重要一举。

2011年5月，在中央领导的关怀下，国务院财政部、农业部在北京联合宣布，国家在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省(区)及新疆生产建设兵团，正式全面实施草原生态保护补助奖励机制政策。这充分体现了党和国家对生态建设的重视，以及少对数民族地区特别是牧民群众的关怀体贴！

以上经历的草原生态补偿奖励政策的实施，集中体现了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度以及人民代表大会民主制度的优势。这是作为民主党派及政协委员发挥我国体制机制优势，参政议政履职方式方法的一次有益尝试。其中是民革内蒙古区委会协同民革中央，自治区政协协同全国政协乃至与国务院相关职能部门的横向纵向、联动互动、多方发力的结果。通过政协参政议政的调研报告、提案、大会发言与人民代表大会的建议案等各种参政议政方式提供国家实施行政决策的成功案例。其中含有一定的创新精神与机制探索意义，值得研究与总结。就此，我于2009年纪念人民政协成立60周年之际，在《内蒙古政协》杂志上发表了《发挥人民政协体制优势，开辟参政议政新途径》的履职感言，做了一些有益思考。（见《内蒙古政协》杂志2009年第7期）

草原生态补偿惠牧政策的实施，承载着党和国家对草原生态建设的高度重视，凝聚着对广大牧区、牧民、牧业以及边疆少数民族的深切关怀！使广大牧民欢欣鼓舞、深受教育与感动！当时我们的感受是，在某种意义上这个事件不亚于当年国家宣告取消农业税的社会影响力！

草原生态补偿奖励政策的出台，是中国共产党执政为民的集中体现。在形成与酝酿的过程中，我们也注意到，这是包括民革在内的各民主党派组织及其成员，以及全国政协与自治区政协领导同志多方呼吁、共同努力的结果。作为事件的见证人及参与者，我和民革内蒙古区委也起到了参政议政履职及建言献策的应尽职责。

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